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中国如何学习德国的生育鼓励政策?

来源:界面新闻 陈英 发布时间:2018年08月21日 字号:

(资料图)2016年6月21日,德国总理默克尔出现在柏林一所幼儿园。来源:视觉中国

最近,“人口红利消失”、“老龄化社会”成为了全社会的热门议题。政府也在做出各种努力,提高生育率,减缓老龄化速度。对于欧美国家,老龄化和低生育率早已是一个不争的事实,从1960年代末期开始,几乎所有发达国家都开始面临一个问题: 出生率走低。为此,这些国家在鼓励生育方面,都先后出台了一系列促进生育的政策。其中就包括德国。在过去30年中,德国的总和生育率都是1.3到1.4。所谓的总和生育率,指的是一个女性一生中平均生下孩子的个数。一般而言,总和生育率至少要达到2.1,才能够保持人口稳定发展而不至于萎缩。而德国长期的总和生育率都比这一数字低了三分之一。

在这样严峻的情况下,德国政府长期持续地鼓励生育。2005年来,德国的总和生育率开始持续走高,从1.34到了今年的1.5。

在研究德国的鼓励生育政策之前,首先需要了解,鼓励生育政策是否真的对总和生育率的提高有积极作用。对此,来自德国家庭部的一份研究调查表明,鼓励生育政策与总和出生率有显著的正向相关性。

下图是2008年各个发达国家的总和出生率与代际系数(Generation Coefficient)的关系。纵轴为2008年的总和出生率,横轴为2007年的代际系数,即前一年国家为育儿家庭投入的财政支出除以养老财政支出的值。红圈中的是德国。2007年,德国为育儿家庭投入的财政支出为养老财政支出的五分之一,同时2008年的总和生育率为1.38。冰岛(下图右上的点)是当年唯一一个代际系数大于1的国家,而他们的出生率高达2.14,已经超过了人口可持续发展的目标。

这份图表说明了,不仅对于德国,至少对于所有发达国家而言,代际系数越高,则总和生育率也会越高。

因此, 要提高总和出生率,首要便是提高代际系数。而这其中最重要的,就是提高国家对育儿家庭的财政投入。

那么,德国是如何鼓励生育的呢?主要包括三个方面:

财政补贴、基建设施,以及育儿时间政策。

财政补贴方面,每个儿童可以为家庭带来7428欧/年(约5.8万元/年)的免税额或者194欧/月(约1500元/月)的儿童金,直到儿童18岁成年。如果儿童念大学,则补贴直至儿童25岁。如果儿童残障,则补贴至25岁以上。具体落实到每个家庭,将由财政局决定是给予免税额补贴还是儿童金补贴,以最大化家庭收入为主。而对贫困家庭,政府还会另外发放儿童补贴,一直持续到儿童成年。除此以外,对于住房面积较小的家庭,政府也鼓励家庭购房,每个儿童可以带来1200欧/年(约9400元/年)的购房补贴,持续10年。

值得一提的是,对于双职工家庭和单职工家庭,德国政府的税收措施也是不同的。如果夫妻二人都是全职工作,且工资差距不大,则2人的税级均为4级,在这样的情况下,每个月的纳税金额约为税前工资的40%。如果夫妻一方没有工作,或者做兼职工作,导致一方收入少于另一方的40%,则可将税级调整为3和5,全职者为5,无职业或兼职者为3,双方加起来,每月纳税金额约为税前总收入的20%。

基建设施方面:一直以来,德国三岁以下儿童的托管,是需要付钱的。同时付钱金额根据儿童所在家庭的收入决定。收入高的家庭需要支付更多的托管费用。同时,德国幼儿园长期处于人力不足的状态,因此生小孩之前,父母就需要为孩子排队,以争取让孩子能够获得幼儿园的名额。因为这些弊端,德国各州也陆续开始采取相应的措施。在一些德国联邦州,幼儿园已经开始逐步免费,德国政府也正在致力于设立更多幼儿托管机构。在某些新造的楼盘,法规规定必须同时配套建立相应的幼儿托管场所。

在育儿时间政策上,德国出台了相应法律,保护父母在育儿期间不会失去工作。父母一共最长可以休育儿假3年,之后再回到岗位上。对于母亲,生产前6周必须回家待产,生产费用由医院承担,个人只需承担一天10欧元的住院费用。产后,父母双方共有8周的带薪产假。8周带薪产假过后,父母共有14个月的额外产假。在这14个月内,在家抚养孩子的一方每月可以得到产前税后收入的65%,这部分收入由国家提供。同时,新生儿直到18岁的医疗保险会归入家庭保险中,也就是说,父母无需为新生儿的看病负担更多费用。

同时法律还规定,育儿责任不能完全交付父母一方,在14个月的额外产假中,另一方必须最少承担2个月的抚养义务。如一方决定在家一直抚养小孩,直至法律规定的最长育儿假3年期满,则在剩余时间内,不享受财政补贴。

同时,德国政府还鼓励在家育儿的一方从事兼职工作,以提高家庭收入。而在家育儿不工作的时间也会被部分计入养老保险缴税时间,以减少育儿带来的养老金损失。

德国鼓励生育的政策如今已相对完备,不过在这之前也经历了很长一段时间的摸索。

这一过程最早可以追溯到1953年。当时,德国家庭部建立。建立之初的目的在于完善政府体系,同时保证传统家庭(男人在外工作,女人在家从事家务,抚养小孩)在生育了更多孩子后不至于走向贫穷。在当时,女性就业被认为是对家庭造成不利影响的因素之一。

1960年代末生育危机爆发后,鼓励生育政策在很多发达国家投入试用阶段。很多政策还不完善,并没有发展为体系。其中最早推行鼓励生育政策的是北欧国家,但是在实行政策后,这些国家一直到1980年代的总和生育率依然走低。其中的原因,一方面来自于鼓励生育政策的效果滞后性,一个决策的结果往往需要好几年才能看到。另一方面,则是由于从1970年到1985年间发达国家的社会变化。

1970年代,女性就业率逐步上升,女性就业被认为是促进社会发展的动力之一,一方面,女性地位明显增强,就业机会显著增加,另一方面,生育鼓励政策的不完善导致了职业发展与家庭发展无法衔接,断绝了很多年轻家庭生育小孩的念头。在这段混乱过程中,国家不停地摸索着对应的社会和经济发展机制,以及相应的鼓励生育政策。1969年,德国家庭部也做出了调整,婚姻法、领养法、离婚法等逐步出台,制定的时候尤其考虑到了妇女儿童的利益。1979年,第一条用于保障家庭和职业兼顾的法案推出,即母亲生育假。同时,1975年,出台了关于提高第一个孩子的儿童金和家庭生育免税制度的法案。

两股力量相互拉锯,欧洲最早的生育转折点发生在1986年,直到这时,北欧国家的出生率才开始逐步上升,其它落实鼓励生育政策的国家,包括德国,也开始缓慢度过拉锯过程,进入到出生率逐步上涨的阶段。但是,完善鼓励生育政策的过程依然没有结束。

1986年,政策不再完全关注于母亲一方,而将育儿列为了父母双方共同承担的义务。在此时,舆论开始普遍认为在外工作和在家持家是同样重要,并值得尊敬的。但是,政府对家庭的生育补贴金额却并没有上涨。甚至到了2001年,政府对补贴金额进行了调整,但是调整后的金额依然太少,以至于大多数的家庭在小孩7个月以后,都只能得到部分政府承诺的补贴金。同样在1986年,德国政府将在家育儿的时间也计入了养老保险缴纳时间。这意味着,对于全职在家抚养小孩的一方,将不会因为长期不工作而在退休后得不到养老保险。

2001年,德国政府出台了针对未婚,但有婚姻事实的家庭,以及离异再婚家庭的儿童抚养补贴政策。2005年,出台了针对贫困家庭的儿童补贴政策,每个儿童最多可以为家庭每个月带来140欧的补贴金额。2007年,法案规定,父母可以在产假后14个月内领取65%税后工资。同时,联邦政府提出,要在将来为三岁以下儿童建立更多的育儿机构,增加35%的幼儿园名额,即75万个。在2013年,增加育儿机构的决定正式列入法案。

在德国政府长期鼓励生育的过程中,德媒和相关研究机构也得到了不少经验 :一方面,鼓励生育政策关注的是长期的过程,它所带来的结果并非一天就能看到;同时,只有在鼓励生育政策完整且成体系的条件下,鼓励生育才会有用;第三,对于不同阶级的人群,鼓励生育政策所起到的效果也是不同的。

除此以外,一个国家的总和生育率与它的文化、政治和经济条件都有关系。举例而言,研究表明,儿童金对于总和生育率有积极作用。一般而言,儿童金每增长25%,总和生育率会增加0.07。但是在瑞典,儿童金只会对二胎的出生时间有影响。更多的瑞典年轻夫妇提早了二娃计划,但儿童金并没有让他们有生更多孩子的意向,总和生育率又会再次回归稳定点。

对比德国乃至整个西欧社会半个世纪来在鼓励生育上的努力,中国还只是个蹒跚起步的婴儿。如何借鉴其它国家的发展思路,同时结合自身的文化和经济条件等制定鼓励生育政策,这又是一个需要认真思考的问题。鼓励生育的效果不在于一时一刻,也需要通过不停地试错逐步形成体系,这过程中的代价,或许是每一次思考都难以避免的重担。